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신규허가를 둘러싼 의혹과 찬반 양론 봇물
카지노 업계 장기 불황과 만성적자 면치 못해
흔히 ‘황금알을 낳는 산업’이라고 말하는 카지노산업에 거센 바람이 불고 있다. 지난 9월 정부가 수도권지역에 외국인 전용 카지노를 신규 허가하는 방안을 발표하면서 관련 업계가 술렁이고 있다. 계획에 따르면 우리나라는 카지노가 17개로 아시아 최다인 ‘카지노 공화국’으로 변모한다. 현재 국내에는 강원도 정선 한 곳만 내국인이 출입할 수 있고 서울 워커힐, 부산 파라다이스, 인천 올림포스, 설악파크, 콘티넨탈 힐튼 등의 나머지 13군데는 외국인 전용 카지노다. 현재 카지노업계가 장기 불황을 면치 못하면서 카지노 신규 허가에 거세게 반발하고 나서는 등 여론의 찬반양론이 뜨겁다. 또한 장관 교체 2개월만에 허가를 낸 것을 비롯해 10개월만에 뒤집힌 카지노 정책 등의 의혹이 제시되면서 이번 카지노 신규허가 계획이 도마위에 올라있다.
속전속결, 카지노 정책을 둘러싼 의혹
카지노 신규 허가를 둘러싸고 이에 대한 여론이 뜨겁다. 정부는 지난 9월 3일 서울 2곳과 부산 1곳 등 3곳에 외국인 전용카지노를 신규 허가하겠다고 발표했다. 이 계획에 따르면 한국은 카지노가 17개로 늘어나 아시아 최다가 된다. 갑작스런 카지노 확대 정책에 대다수가 불황과 만성적자에 허덕이고 있는 카지노 업계는 거세게 반발하고 있다. 이에 정부는 외국인 전용 카지노 선규허가계획의 명분으로 외화획득과 고용창출 효과가 있는 데다 특정업체의 독점문제도 해소하고 공기업에 운영을 맡겨 특혜시비도 차단한다는 논리를 내세우고 있다. 그러나 이 명분은 절차의 투명성이 무시됐고 허가기준도 자의적이며 기대효과도 부풀려졌다. 이를 반영하듯 카지노 사업장을 따내기 위한 로비설과 사전 낙점설 등 잡음이 끊이지 않고 있다.
또한 문화관광부(이하 ‘문광부’)는 카지노 허가를 둘러싼 여론이 찬반으로 양분된 사실을 사전에 알았으면서도 충분한 의견수렴과 절충과정을 거치지 않았다. 그동안 문광부는 ‘도심형 카지노’는 한계가 있다며 ‘리조트형 카지노’ 설립을 위한 법개정까지 추진했으나 정동채 장관취임 후 태도를 바꿔 도심형 카지노를 3개나 허가했다.
속전속결, 카지노 정책을 둘러싼 의혹
카지노 신규허가를 둘러싼 여론이 팽팽해지면서 이에 대한 의혹이 붉어지고 있다. 장관교체 2개월만에 속전속결 허가를 낸 것과 10개월만에 뒤집힌 카지노 정책, 그리고 허가기준 충족 여부 논란 등 신규 허가에 대한 의혹 등이 제시되고 있다. 장관 교체 2개월만에 결정 난 신규 카지노 허가는 노무현 대통령과 정동채 장관의 합작품인 것으로 확인됐다. 정 장관은 9월7일 ‘복합관광레저도시특별법 공청회’에서 7월1일 대통령으로부터 장관의 임명장을 받으면서 대통령이 준 우선적 과제 두 가지가 있다며 첫째, 복합레저관광단지를 개발하도록 노력해 달라는 것과 둘째, 외국인 카지노를 확대해야 할 것이라고 언급했다. 이는 노무현 대통령이 카지노 허가를 정 장관에게 직접 지시하고 정 장관이 취임 2개월만에 속전속결로 전격 결정한 것으로 볼 수 있는 대목이다. 그런데 정 장관은 지난 10월 4～5일 국정감사에서 “카지노 허가는 내 의지로 결정한 것”이라며 대통령 지시로 추진했다던 발언을 뒤집었다.
하지만 문제는, 카지노 난립 등 부작용 때문에 1994년 이후 단 한 건도 허가하지 않았는데도 정 장관은 이렇다 할 논의 과정을 생략한 채 신규 허가를 결정했다는 점이다. 노태우 정권의 제주 카지노 5개 허가 이후 10년만의 일이다.
이에 문광부는 지난 8월9일 ‘외국인 전용 카지노 정책 방향에 관한 공개 토론회’를 열어 의견을 수렴했다고 주장하지만 당시 토론자 대부분이 관련 법률 및 제도 미비, 카지노 산업형태, 만성적자, 공급과잉 등을 이유로 현 상황에서 신규허가를 반대한 것으로 나타났다. 야당의 한 관계자는 “이는 현재 운영 중인 가동률의 적자상태 등 국내 카지노 시장 현실을 전혀 모른 채 지시한 것이 아닌가 하는 의혹과 함께 이 의혹이 사실이 아니라면 특정업체를 염두에 둔 정치적 특혜로 볼 수밖에 없다”고 문제를 제기했다. 여당의 한 관계자도 “카지노 이용객이 제한 돼 새로운 고객이 창출 될 가능성이 낮고 관광공사가 신규 고객을 유치하는 것은 국제 동상 마찰의 빌미가 될 수 있다”며 “문광부가 이같은 부작용을 충분히 알고 있고, 그래서 김대중 정부 때도 카지노 신규허가 계획이 무산 됐는데 이번에 갑자기 발표 난 배경이 상당히 궁금하다”고 언급했다.
정부 정책의 일관성과 신뢰성 지적
한편, 문광부는 지난해 11월11일 외국인이 5억 달러 이상 관광산업에 투자 할 때 카지노를 허가하는 내용의 관광진흥법 개정안이 국무회의를 통과하자 이틀 뒤 ‘외국인 투자자에 대한 카지노업 허가 도입 취지’라는 제목의 자료를 냈다. 이 자료에서 “현재 전국 13개 관광호텔 내에 외국인 전용 카지노가 운영되고 있으나 외국의 리조트형 카지노 운영형태와는 달리 호텔 내 카지노 단일 업종으로 인한 단순성과 영세성을 면하지 못하고 있다. 따라서 외래 관광객 유치 및 외화 획득에 한계가 있을 뿐 아니라 주변 카지노 허용 국가들에 비해 경쟁력이 뒤지고 있는 상황”이라고 밝혔다.
이는 현재 호텔의 부속시설 형태인 도심형 카지노를 문제가 있는 만큼 정부가 테마파크 형태의 리조트형 카지노 개발에 적극 나서겠다는 뜻을 밝힌 것이다. 이에 앞서 국책기관인 산업 연구원도 지난해 1월 ‘카지노 산업의 발전방향’이라는 정책보고서에서 외국인 전용 카지노 업체 수는 축소 내지는 동결해야 하고 종합리조트 형태로 발전해야 한다고 주장한 바 있다. 그러나 문광부는 불과 10개월만에 ‘외화획득 증대와 관광수지 개선’이 가능하다며 정반대의 논리를 내세워 도심형 카지노를 3개나 허가해 정부 정책의 일관성과 신뢰성을 훼손했다는 지적이 나오고 있다.
한편 문광부는 관광진흥법 시행령 제28조 제 3항의 ‘최근 신규허가를 행한 날(1994년1월1일)이후에 외래 관광객이 30만인 이상 증가한 경우에 한하여 30만인당 2개 사업 이하의 범위 안에서 신규허가를 할 수 있다’는 규정에 따라 카지노를 허가 할 계획이라고 밝혔다. 이 시행령은 외래관광객 증가추세뿐만 아니라 카지노 이용객의 증가추세, 기존 카지노사업자의 총 수용능력, 기존 카지노사업자의 총 외화획득 실적을 고려하도록 돼 있다. 하지만 카지노 업계를 분석한 결과 외래관광객은 1990년 295만 8839명에서 2002년 말 534만 7458명으로 증가했지만 카지노 이용객은 같은 기간 49만9362명에서 64만 7722명으로 느는 데 그쳐 카지노 이용객의 점유율은 16.9%에서 12.1%로 오히려 떨어졌다. 가동률도 워커힐이 16.9%, 부산 파라다이스가 10.5%에 불과하고 나머지는 4%를 밑돌아 매년 만성적자에 허덕이고 있는 상황이다. 또한 카지노 신규허가의 기대효과도 과장됐다는 지적이다. 문광부는 발표자료를 통해 카지노를 3개 신규허가 할 경우 1억5000만 달러 안팎의 외화획득, 1억 달러 매출 발생시 생산유발 1519억 원, 부가가치 유발 1608억 원, 1만 1738명의 고용유발 효과를 제시했다. 그러나 국내 13개 외국인 전용 카지노의 전체 고용인원은 2669명에 불과한 실정이다.
카지노 업계 장기 불황, 제주 카지노 산업 생존권 위협
1960년대 개발연대 외화획득을 명분으로 시작된 한국의 카지노 산업은 최근 들어 대부분 업체가 부실 경영과 국제 경쟁력 저하로 위기에 직면해 있다. 2002년 마카오, 호주, 말레이시아는 카지노 산업으로 각각 25억 달러, 117억 달러, 8억2000만 달러의 매출을 올렸으나 한국은 2억 9000만 달러에 불과했다.
현재 카지노 유치 계획을 발표한 지자체는 경기 하남, 안산, 광주, 강원 춘천, 경북 문경, 인천 영종도, 전남 도서 지역 등 16곳이다. 카지노 단지로는 22개에 이르며 서울의 리츠칼튼, 신라, 롯데, 힐튼, 인터콘티넨탈, 부산 그랜드 등 6～7개 호텔도 유치 경쟁에 나서고 있다. 이 중에서 가장 적극적으로 나서고 있는 곳은 리츠칼튼과 롯데, 부산 그랜드 호테 등이다. 이러한 유치 경쟁을 벌이는 이유는 카지노를 통해 쉽게 큰돈을 벌 수 있을 것으로 생각하고 있기 때문이다. 하지만 우리나라에서 운영되고 있는 카지노는 서울, 부산, 인천, 강원, 경북 각 1개, 제주8개 등 총 13개 중 99년 기준 흑자를 낸 곳은 서울 워커힐과 부산 파라다이스 단 두 곳뿐. 나머지는 모두 적자에 허덕이고 있는 실정이다.
한국의 카지노 업체들이 적자에 허덕이고 있는 것은 시장 규모에 비해 많은 업체가 소규모로 난립해 있는 데다 업체간의 고객 유치경쟁이 치열해 채산성이 악화됐기 때문으로 전문가들은 분석하고 있다. 또한 고객층이 제한적이어서 새로운 수요창출이 어려운 형편이다. 그런 가운데 신규 카지노를 허가할 경우 기존 고객의 나눠먹기 경쟁을 초래할 수 있다고 우려의 목소리를 높일 수 있다. 서울 쉐라톤워커힐 등 전국 4곳에서 카지노를 운영하며 가장 피해가 클 것으로 예상되는 파라다이스는 “이번 문화관광부의 결정은 마치 파라다이스를 타킷으로 삼은 것 같다”면서 “앞으로 매출이 3분의 1가량 줄어들 것”이라고 전망했다. 전국 13개 외국인 전용 카지노 중 8개가 몰려 있는 제주도는 카지노 산업이 파급효과가 커 신규 카지노가 허가 될 경우 직격탄을 맞을 것으로 예상된다. 여당의 한 관계자는 “제주 카지노 산업이 생존권을 위협받는 차원으로 내 몰렸다”며 대책을 촉구했다.
카지노 정책 개선문제 시급
카지노 신규 허가계획에 대한 여론이 찬반으로 양분되어 있는 가운데 중구 난방식 카지노 정책 개선 문제가 시급하다고 지적되고 있다.
우리나라는 카지노 허가를 명문화하고 있는 관련 법안만도 5개나 된다. 이 법안은 관광, 레저형 기업도시를 건설하기 위해 5,000억원 이상을 투자하는 사업 시행자에게 카지노업을 허용하는 내용을 담고 있다. 현재 이 형태의 기업도시를 추진하는 곳은 전남 해남과 영암 등 5곳이다. 또한 지난해 1월 국무회의를 통과한 관광진흥법 개정안은 외국인이 5억 달러 이상 국내 관광사업에 투자했을 경우 카지노장을 설치 할 수 있도록 제도화하고 있다.
하지만 우리나라 카지노는 모두 외국인 전용이기 때문에 신규 허가시에는 반드시 외화 벌이를 염두에 두고 이용객이 얼마나 늘어날지를 따져봐야 한다. 한국카지노협회에 따르면 외래 관광객 수와 반비례해서 카지노 이용객 수가 지난 92년부터 지속적으로 줄고 있는 추세다.
관광진흥법 시행령 제 28조 3항에 따르면 카지노 신규 허가는 최근 신규 허가를 행한 날로부터 외래 관광객이 30만 명 이상 증가할 때 할 수 있다고 돼 있다. 이에 전문가들은 신규 허가시에는 반드시 카지노 이용객 추세, 기존 카지노의 수용 능력, 카지노의 외화 획득 가능성, 카지노업의 건전한 발전 방향 등을 종합적으로 검토해야 한다고 지적한다.
경원대 관광경영학과 윤재환 교수는 “국내 카지노 산업은 일반 관광객이 아니라 거액의 유치 고객 위주로 영업을 하고 있어 한계가 있다”며 카지노 정책을 바꿔야 한다고 지적했다.
또한 산업연구원은 지난해 1월 ‘카지노 산업의 발전 방향’이라는 보고서를 통해서 “국내 외국인 전용카지노는 현재와 같은 호텔 부속시설의 형태로는 한계가 있으므로 세계적인 카지노 산업의 발전 추세에 부응해 정기적으로 종합 리조트 산업 형태로 발전시켜 나가야 경쟁력을 확보할 수 있다”며 “아시아 역대 경쟁국가들이 라스베이거스 형태의 대형 복합 카지노를 도입할 경우 국내 외국인 전용 카지노 산업은 크게 위축될 수밖에 없다고 전망했다.
그리고 경희대 관광경영학과 이충기 교수는 “카지노 정책이 장기적인 계획 아래서 VIP고객뿐 아니라 일반 외래 관광객을 끌어들일 수 있는 방향으로 진행돼야 한다”고 밝혔다. 그는 “이런 방향의 정책이 수립돼야 국내 카지노시장을 키울 수 있을 뿐 아니라 국제 경쟁력도 강화할 수 있다”며 대부분의 나라에서 도심이 아닌 관광지에 카지노를 허가하는 것은 바로 관광단지 개발이나 활성화 차원에서 카지노와 연계하기 때문“이라고 말했다.
이와 달리 ‘외국인 전용 카지노 개혁추진연대’ 등은 “서울, 부산지역에서 파라다이스그룹이 36년간 독점적 위치에서 카지노 산업을 하고 있는 현상은 개선이 필요하다”며 카지노 신규 허가 확대를 주장하고 있다.
경희대 관광학부 서원석 교수는 “서울 부산 등 대도시에는 카지노가 부족한 반면 제주도에는 다수 업체가 경쟁을 하는 등 카지노가 기형적 분포를 보이고 있다”며 “대도시 지역에 카지노가 경쟁체제를 구축하면 카지노 발전의 기반을 마련할 수 있을 것”이라고 주장했다.
문화관광부 국정감사
10월4일 문광부 국정감사 실시, 카지노 신규허가 졸속정책 백지화 촉구
지난 4일 정부의 외국인 전용 카지노 신규허가 정책이 다시 도마위에 올랐다. 야3당 의원들은 급작스런 정책 결정과정의 의혹과 부정적 파급효과를 거론하며 백지화를 촉구, 카지노 신규허가의 졸속정책을 질타했다. 한나라당의 이재오 의원은 “문광부가 9월 신규허가 대상지역과 허가 대상기관을 명시해 공고한 것은 월권 행위로서, 관광공사와 자회사에 대한 불법․편법적 허가를 합법화하기 위한 요식행위”라며 재검토를 요구했다. 정종복 의원도 “장관 취임 후 두 달여 만에 전격 발표된 카지노 증설계획은 적법한 절차를 밟지 않았다”고 했으며 심재철 의원은 “신규허가 결정은 대통령 지시냐, 정부 방침이내”고 물어 이에 정동채 장관은 “내 의지에 따른 것”이라고 단호하게 답했다.
민주노동당 천영세 의원은 지난 2-3일 이틀간 외국인 방문객 223명을 대상으로 설문 조사한 결과를 소개하며 반대입장을 분명히 했다. 그는 “카지노 신규허가가 내국인의 카지노 출입허용 주장으로 이어질까 봐 크게 우려한다”며 “문광부는 대한민국을 ‘카지노 공화국’, ‘도박 공화국’으로 변모시키려는 어이없는 정책을 철회하라”고 촉구했다. 우리당 이경숙 의원은 “상상을 초월하는 강원랜드 도박규모와 도박중독은 문광부의 부실한 감독에서 기인한다”고 질타했다. 이에 정 장관은 “신규허가는 장․차관 등이 참여하는 간부회의에서 결정됐다”며 “회의록은 없으나, 조사연구 자료를 제출하겠다”고 말했다.
이날 국감장에서는 신규허가 된 카지노를 관광공사에서 직영한다는 것을 두고 논란이 벌어지기도 했다. 이에 한나라당 정병국 의원은 “관광공사가 10년쯤 하다가 공공기관에서 하기엔 부적합하다고 해서 손을 놓았는데 또 나서는 이유가 뭐냐”며 질타했고 민주당 손봉숙 의원도 “카지노 사업을 제대로 할 수 있겠는가”라고 물었다. 열린우리당 이경숙 의원도 “독점해체란 점에서 긍정평가 할 수 있으나 공기업인 관광공사에 과연 카지노 경영 능력이 있는지 우려된다”고 했다.
세계 카지노 현황
한국 카지노는 관광업의 발전을 위해서 개설
작은 집이라는 의미로 사교, 댄스, 당구, 도박 등의 별관을 뜻하였다. 처음에는 대중적 사교장이었으나, 오늘날은 해변가, 온천지, 휴양지 등에 있는 일반 옥내 도박장을 말한다. 나라에 따라서 과세, 관광시설, 외화획득의 목적으로 개설을 공인한 데도 있다.
미국에서 개설을 허용하고 있는 주는 네바다주, 뉴저지주, 노스다코타주이며, 네바다주의 라스베이거스, 리노에는 20여 개의 카지노가 있다. 유럽에서는 지중해에 면한 남프랑스의 칸니스, 1861년에 개설된 몬테카를로(모나코 왕국)의 카지노가 유명하다. 그 밖에 이탈리아(산레모), 독일(트라페뮌트), 영국에서도 허가제의 카지노가 개설되어 있다. 중남미 여러 나라에도 오래 전부터 관광객용의 카지노가 있는데, 몬테비데오(우루과이), 샌환(푸에르토리코)의 카지노가 알려져 있다. 아시아에는 일본, 홍콩, 마카오 등이 알려져 있으며 한국에도 관광업의 발전을 위해서, 국내 외국인이나 관광객용으로 서울, 부산, 제주 등의 관광호텔에 개설되었다.